基层法庭联动人大代表参与社会治理问题研究——基于J市人民法院A法庭五级人大代表监督联络室的考察与分析

引言

　　党的二十大报告指出，“完善社会治理体系。健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”。健全社会治理制度是完善中国特色社会主义制度的题中之义，是推进国家治理体系建设的重要内容，是实现国家治理能力现代化的重要抓手。进入国家治理体系和国家治理能力现代化的新时代，人民民主、依法治国是实现国家治理现代化的关键符号，基层法庭作为基层审判机关、人大代表作为基层民意代表，如何找准定位、协同善治，擘画出社会治理的“同心圆”，搭建好和谐社会的“连心桥”，是摆在基层法庭和人大代表面前的一个重要课题。

　　一、厘定：基层法庭联动人大代表参与社会治理可行性分析

　　习近平总书记强调：“基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作”。就基层治理现代化而言，人民日益增长的美好生活需要是推进基层治理现代化的出发点与落脚点。基层治理有效与否与人民群众日益增长的美好生活需要是否满足呈正相关，民主与法治系群众美好生活的基本底色，人大代表与基层法庭分别代表基层治理的民主与法治。基于民主与法治关系的再审视，基层法庭与人大代表在参与社会治理过程中理论据点高度契合，实践范围存在交叉，二者能够耦合共进、协同共治。

　　(一)法理维度：顶层法律职权设定的应有之义

　　宪法作为国家根本大法，为基层法庭、人大代表参与社会治理提供法理依据。宪法规定，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。人民代表大会制度是保障人民掌握国家政权、行使权力的根本途径，也是人民参与社会治理的重要渠道。人大代表是国家权力机关的组成人员，代表人民行使国家权力，无疑是加强和创新社会治理的重要力量。人大代表直接来自于选民，拥有人民赋予代表的权力，参与社会治理具备得天独厚的法理优势。宪法规定：“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关”。我国宪法赋予人民法院通过审判活动解决纠纷、维护社会秩序的基本职能，这从法理上决定了基层法庭作为法院派出机构是参与社会治理的不可或缺的组成力量。探索基层法庭、人大代表联动新路径具备深厚的法理基础。

　　(二)政治维度：建构社会主义国家的内在要求

　　党的二十大报告指出：“全过程人民民主制度化、规范化、程序化水平进一步提高，中国特色社会主义法治体系更加完善”。全过程人民民主、建设更为完善的中国特色社会主义法治体系是未来五年的主要目标任务之一。发展全过程人民民主，保障人民当家做主，坚持全面依法治国，推进法治中国建设是全面建设社会主义国家的两项重要使命。人大代表话语表达具有权威性、政治站位具有高度性，人大代表参与基层社会治理才能切实发展全过程人民民主。基层法庭的审判活动既为基层社会治理划定法律界限，又为基层社会治理提供法治保障。参与社会治理是实现全过程人民民主的前线阵地，亦是实现全面依法治国的必经之路。基层法庭联动人大代表共同融入社会治理，是民主促进法治，法治反哺民主的创新举措，本质上实现了人民民主与国家意志的统一。

　　（三）社会维度：社会治理化解纠纷的实质需要

　　现在基层社会矛盾存在类型复杂化、利益纠葛突出、非理性因素增加、舆情风险增大等特点，对基层社会治理工作而言既是挑战又是机遇。人大代表来源于人民群众，是民生问题的照妖镜、是民意表达的传输筒、是民众利益的保护者。选举产生的人大代表是人民权利和阶层利益的代表，其广泛的代表性不仅是人大制度的基础，同样是社会治理的基础。人大代表在了解民意、提出建议、化解纠纷、推动治理等方面具有天然的优势，能够有效联结人民群众与行政主体，在社会治理工作中起到政府内外沟通作用。基层法庭作为处理基层社会矛盾纠纷的前沿阵地，能够以充分的法律储备、较高的政治站位、较强的政策敏感，在基层治理中普及法律知识、督促法律落实、化解社会矛盾。基层社会治理亟需基层法庭与人大代表充分发挥法官与人大代表的职能优势，形成治理合力，最终实现以法赋能强履职，人大深耕促法治。

　　二、检视：基层法庭联动人大代表参与社会治理成效式微

　　本文以A镇辖区人大代表分布情况及A法庭2021年以来近三年间与人大代表联动数据为考察样本，由远及近、由表及里窥探A法庭联动人大代表参与社会治理存在问题。

　　(一)总体概览-A镇区各级人大代表分布概况

　　A镇，又称“安平古镇”、“海丝名城”，是福建省Q市J市下辖的镇级行政区，地处J市西南部，是闽南金三角（厦门、泉州、漳州）腹地的经济重镇和文化重镇。截至2024年，A镇陆域面积55.72平方公里，辖区42个村（社区），户籍人口12.9万，常住人口约23万，拥有恒安集团、盼盼集团、晋工集团等知名企业，五里桥、龙山寺、石井书院等国家级文保单位，辖区文化底蕴丰富、工业产业发达、旅游资源丰富，综合竞争力位列全国百强镇。在A镇经济、文化、教育等全方位发展的得天独厚环境下，A镇区拥有丰富多样的人大代表资源。根据代表层级划分，A镇区拥有横跨全国、福建省、Q市、J市、A镇五级人大代表共计166人，其中全国人大代表2名（福建盼盼食品有限公司总裁蔡金钗、福建恒安家庭生活用品有限公司质检员方华娟）、福建省人大代表1名（福建晋工机械有限公司主任工艺师张达斌）、Q市人大代表7名、J市人大代表37名、A镇人大代表119名。根据所属行业划分，A镇区拥有来自工人、农民和其他劳动者行业的人大代表62人，来自专业技术人员行业的人大代表14人，来自企事业单位负责人的人大代表67人，来自公务员队伍的人大代表23人，目前暂没有解放军人大代表。

　　(二)微观分析-A法庭与人大代表联动样态观察

　　以2021-2023年三年间A法庭联动人大代表数据分析为例，基层法庭与人大代表联动形式主要集中在庭审公开观摩、案件庭审陪审、案件调解参与、校企普法宣传、走访人大代表五种形式，联动主要围绕基层法庭案件审理展开，形式较为单一。其中人大代表参与庭审公开虽逐年递增，但由于A法庭案件受理数的逐年增多，庭审公开占比并未实质增加。人大代表参与案件陪审数量呈现逐年减少，这与2022年1月1日开始施行的《民事诉讼法》第四十条第二款的规定“基层人民法院审理的基本事实清楚、权利义务关系明确的第一审民事案件，可以由审判员一人适用普通程序独任审理”有关。自2022年开始A法庭组成合议庭审理案件数量大幅减少，人大代表参与陪审案件自然也随之减少，但人大代表参与陪审案件占比反而逐年提升。人大代表参与案件调解数量呈现逐年递增，但总体占比一直较低。人大代表参与普法宣传较少，且均为普法宣讲的听众角色，作为普法宣讲的“沉默者”，缺乏主动分享、互动交流。人大代表走访一般由院领导、庭长参与，集中在年初、年底，且均为上门走访，普通干警参与较少，访问代表形式单一。

图3：2021-2023年A法庭联动人大代表活动情况

　　三、解构：基层法庭联动人大代表参与社会治理弱化溯源

　　基层法庭与人大代表联动，本意是突出人大代表的人民属性，以期借力人大代表作为群众“知心人”、“带头人”在社会治理中的独特优势，让其成为司法审判的建议者、监督者、促进者，但在实务操作中，基层法庭联动人大代表始终处于“雷大雨小”的状态。在对A法庭2021-2023年间联动人大代表的样态分析调查中，我们也发现了基层法庭联动人大代表参与社会治理存在虚化、泛化、淡化，本质实为弱化的问题。究其原因，分析如下：

　　(一)个体履职能力差异，缺乏“案”外沟通交流

　　政府部门无法轻易识别公众特定需求的强度和迫切性，从而难以及时而精准地予以回应。同理，基层法庭存在掌握社情资源较少、专业领域知识匮乏、个体注意力有限等条件限制，基层法庭的法官往往将与人大代表联动范围局限在审判业务领域，仅庭审公开、案件调解、案件陪审等与具体个案相关事宜，才会邀请人大代表参与法庭工作，将人大代表与基层法庭联动局限在卷宗中、案例中、诉讼中，法官与人大代表的沟通呈现碎片化、功利化。现阶段人大代表多为兼职，个别人大代表缺乏履行代表职务应当有的履职意识和担当意识，对人大代表履职工作干劲不足，消极怠工，仅在组织代表活动、参与代表大会等特殊时间节点才着手人大代表的履职工作，同群众联系不紧密，监督建议力度不够，人大代表履职呈现突击性、表面化。部分代表虽有履职的热情和愿望，但受自身素质和能力约束，对全局工作动态把握不深、不透，执行代表职务的能力不强，对加强和创新社会治理难以提出建设性的意见和建议。在与基层法庭的联动活动中，人大代表囿于时间限制、能力限制、平台限制，履职成效与群众期待还有差距。

　　(二)欠缺稳定工作载体，联动内容缺乏人大元素   

　　基层法庭未能与人大代表建立专门的联动机构，在基层法庭联动人大代表工作中，主要是借助庭审公开、案件陪审、案件调解、普法宣传等契机，邀请人大代表走入法庭，近距离参与法庭日常工作，这种联动形式呈现临时性、依附性。由于欠缺稳定的工作载体，人大代表参与基层法庭日常工作，往往蜻蜓点水、走马观花、形式主义突出。又因缺乏有效了解，视察多为看创新亮点、看工作成绩，未能突出问题导向，主动深入督办较少。除了形式上欠缺稳定工作载体，基层法庭与人大代表联动内容亦缺乏人大元素。人大代表在与基层法庭联动中，内容涉及社会治理层面较少，身份定位更倾向于普法受益人、案件陪审员、案件调解员之类的角色，未能充分发挥人大代表的职能优势，人大代表权利虚位明显、人大代表履职体验感较差、参与成就感较低、联动获得感不强，反过来削弱了人大代表与基层法庭联动热情，导致联动效果受到影响。

　　(三)司法建议介入缺位，参与社会治理不够深入

　　案件审判工作，存在涉及面局限于案件当事人、案件内容隐私保护、案件审判流程长、案件影响社会治理见效慢等问题，基层法庭如何更好的融入社会治理， 司法建议就是将矛盾消解于无形、实现柔性治理的一种有效方式。目前司法建议作为法院抓前端、治未病的重要抓手存在一些问题，比如司法建议仅是建议并不具备强制执行力，被建议单位可以不采纳，影响司法建议的社会效果，又如有的司法建议调查核实不充分、释法说理缺乏专业性导致脱离生活实践，再如有的司法建议表述古板生涩导致被建议单位难以理解等。在这些情况下，基层法庭在发出司法建议之前就需要进行必要的市场调研以期发出的司法建议兼顾情理，或与被建议单位进行良性沟通，便于被建议单位进行后续落实，或丰富行业知识储备，提升司法建议文书制作水平。人大代表来源于各行各业，更是各行各业的领头雁，对人民群众意愿、行业规则制定、企业经营实操等领域具有天然知情优势。在司法建议的发起、制作、适用、反馈等各个环节，亟需人大代表的建议、监督、指导、支持。然而在审判实践中，人大代表几乎是没有参与到法院司法建议的制作流程中，人大代表在司法建议领域呈现缺席空白状态，法院制作发出的司法建议在最终落地执行上大打折扣，影响了社会治理实效。

　　四、优化：基层法庭联动人大代表参与社会治理之路径完善

　　习近平总书记指出：“县域治理最大的特点是既“接天线”，又“接地气”。基层法庭、人大代表既通达法律、政策规定，又具体接触一线基层民情，具备参与县域基层治理的社会基础、职能优势。地处“J经验”发源地J，A法庭与人大代表在长期联动的基础上，一直在思考如何更好地立足本地优势，发挥各自的职能特长，创新优化工作机制，寻找基层法庭与人大代表联动最优解，实现法治与民主结合高效能。J市人民法院A法庭五级人大代表监督联络室（以下简称监督联络室）就是在这样的背景下应运而生，以A法庭作为小切口，畅联人大代表民主大平台，全过程、全链条、全方位地参与基层社会治理。

　　（一）建议问诊：机制创优促善治  

　　1.开门纳谏，层级问诊知民情

　　监督联络室立足A法庭所管辖区拥有覆盖五级人大代表、案件数量种类较多的优势地位，建立“层级覆盖、分类参与”的人大代表建议处理机制（见图4）。监督联络室聚焦民生保障、重点行业、政企纠纷等基层治理重点、难点、堵点，分层级、选案由，组织五级人大代表旁听典型案件庭审，旁听庭审内容覆盖家事纠纷、邻里纠纷、商事纠纷、劳动争议、行政纠纷等多类型案件。旁听庭审活动结束后，监督联络室设立“代表问诊”环节，由法庭干警与代表们围绕庭审程序、法律适用等问题开展深度对话，对于代表明确提出意见建议的案件，形成“一案一表”建议台账。针对代表建议中反映的共同性、根本性问题，法庭定期组织专题研判会，力争记录一件、推进一件、完成一件，通过“清单式管理+项目化推进”模式，将人大代表“个案建议”转化为法院“类案规范”，助推法院审判质效提升。   

　　2.上门问需，访问代表听民声

　　在现有国情之下，人大代表多数为兼职担任，大部分人大代表有固定的本职工作，部分代表存在履职时间不足、履职效率较低、履职成本过高等客观条件限制。监督联络室积极转换思维，将基层法庭与人大代表的联动从“法庭”延伸到“庭外”，从“被动”转向为“主动”，从“后续听取”延伸到“前置问询”，结合人大代表工作地域、行业特点分布情况，监督联络室安排专人接听人大代表专线电话，畅通人大代表网络沟通渠道，法院干警定期走访各级人大代表，强化法官与人大代表“面对面”沟通，深化法官与人大代表“肩并肩”协作，构建“线上+线下”融合式互动模式，实现全天候、无纸化、即时性收集人大代表建议，真正做到进代表门、知代表情、解代表忧、暖代表心，通过“开门纳谏”与“上门问需”相结合，监督联络室打破司法与民意的“信息壁垒”，构建双向“奔赴”通道。

　　3.闭环转化，应民于实纾民困

　　建议年年提，关键在落实。人大代表的背后是千千万万的群众，落实代表建议，就是回应民生需求，就是推动社会治理。监督联络室设立“收集-研判-落实-反馈”全链条民意转化机制（见图5），对人大代表提出的建议落地实行“四步走”策略。首先，实行统一接收登记。对人大代表提出的意见建议，无论是通过网络、邮件、电话、现场提出建议，均进行统一接收，专册登记，确保代表意见无一错漏；其次，分类归口管理。将代表建议按照业务优化类、作风改进类、制度调整类进行分类归口管理，确保代表建议高效处理；再而，专人全程督办。根据建议分类类别，指定专人督办，随时掌握办理进度，协调解决办理困难，确保代表建议办理条条有着落；最后，定期跟踪反馈。对于办理完成的建议，应及时向人大代表进行跟踪反馈并及时了解办理效能。对于因为法律、政策、权限等客观条件无法办理的建议，及时向人大代表作出解释并进行备注登记，以便进行动态跟踪，确保代表建议办理件件有回音。监督联络室紧扣高质量发展主题和民生热点，极大提升法庭回应群众呼声的有效性、时效性、精准性，全力实现代表委员意见建议落地有声，切实将代表建议转化为审判管理、智慧法院建设等具体举措，以可视化数据展现“民声”变“民生”的实践成效，真正实现“民有所呼、我有所应”的司法承诺。

　　(二)联络强基:多元协同助解纷

　　1.矩阵分类精调解

　　监督联络室精准对接五级人大代表优势，建立“代表调解员人才库”。根据专业范围、从业经历等维度对辖区内166名五级人大代表分类建档（见图6），形成涵盖教育、医疗、体育、文化、经济、社会管理等领域的专业调解矩阵，其中经济领域又细分为电商运营、食品制造、机械建材、卫生用品、皮革纺织。通过细分人大代表专业领域，高效对接法庭不同案由案件，实现人大代表调解案件的精准衔接。同时，监督联络室立足预防在前、调解优先、实质解纷原则，创新“代表调解前置+法官专业兜底”协同模式，即在案件立案登记后，精准邀请人大代表先行调解，法官后续确认调解协议，发挥人大代表行业优势，结合法官法律专业知识，分工配合，精准衔接，实现专业人解专业事，专业人做专业事。监督联络室实施矩阵分类精调解，缩短了调解周期，提高了调解效率，助推基层社会治理提质增效。

　　2.网格疏堵畅末梢

　　“网格化治理”是指政府管理从行政上打通与民众的直接联系的途径，它不再只限于对行政事务执行职能而是会向乡村经济、社会和文化等更多的事务渗透自己的职能即“纵向到底”，通过网格化动态管理实现精细化服务是基层治理大方向。A法庭已分别在A镇安平社区、内坑镇亭顶村、灵源街道曾林社区、A镇西门村设立邻里法庭，监督联络室敏锐捕捉到网格化治理的重要契机，借力村社邻里中心的网格平台，深度激活“邻里法庭”品牌效能，协同人大代表构建“邻里法治生态圈”，打造“法庭-代表-村社”三级解纷网格。监督联络室立足基层代表地缘亲民、人脉通达先天优势，在辖区4个邻里法庭内设立“人大代表联络点”，与法官共同开展日常走访排查、重点纠纷联调、信访事项跟踪等工作，一线接待来访群众，倾听辖区群众诉求建议，收集土地权属、家庭赡养、邻里纠纷、家事纠纷等各类潜在社情矛盾纠纷，通过代表介入提起的矛盾纠纷线索确保实现7日内响应，急群众之所急、帮群众之所需、解群众之所困，切实畅通基层社会治理“神经末梢”，筑牢和谐社会“最后一公里”的坚实防线。

　　3.靶向普法促履职

　　监督联络室着力打造“代表+法官”普法共同体，建立“场景化供给、精准化传播、参与式实践”三维普法体系，使代表监督联络从结果评判转向过程共建，激活代表履职新动能。监督联络室积极邀请代表参与普法宣传工作，一方面主动围绕预防未成年人犯罪、优化营商环境、保护妇女儿童权益、减少邻里纠纷等代表关注议题，开展入企业、入校园、入商会、入村社等“订单式”普法活动，做到校园师生、企业员工、商业金领、村委主干等各类受众群体全覆盖。另一方面，注重在普法活动中融入代表视角，提供普法宣传的舞台、创造普法宣讲的机会，鼓励人大代表成为普法小达人、政策宣讲者，根据不同行业、不同情境、不同需求，推动法治宣讲由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变，由人大代表发起引领学法崇法新风尚。

　　(三)监督固本：常态互动惠民生  

　　1.阳光司法，司法公正可感知

　　监督联络室实现人大代表参与法庭工作全流程。监督联络室创新“五个一”体验机制，即根据人大代表本人申请、个别案件专门邀请两种形式，确保人大代表每年至少能够参与一次案件调解实践、一次庭审公开观摩、一次现场执行见证、一次案件专题研讨、一次校企普法宣讲，通过人大代表全流程参与 ，促进司法公正可感。监督联络室实现人大代表监督法庭工作常态化。A法庭严格落实凡有重要会议必邀代表出席，凡有重要工作必邀代表见证，凡有重要活动必邀代表参与。A法庭充分整合优化人员配备，统筹“员额法官1名+法官助理1名+司法辅助人员1名”，成立代表联络小组，专门负责人大代表监督联络工作。通过“事先预告-事中组织-事后跟踪”动态化参与机制，人大代表参与法庭活动可预知、可调整、可反馈，促成司法监督可触。监督联络室实现人大代表与基层法庭的同频共振。A法庭与人大代表同步构建“定期汇报+定向反馈”工作机制，以定期召开代表座谈会形式展示人民法院及法庭工作亮点成效，聚焦人大代表关注的立案、审理、执行等热点问题，以翔实的数据、鲜活的案例讲好法院故事，实现司法公开可知。

　　2.规范提效，司法建议治未病

　　法院在案件审理过程中发现社会治理中的系统性、源头性、根本性问题，以向相关单位发送司法建议的形式参与社会治理。司法建议突破被动裁判的局限，升华司法审判的意义，延伸司法审判的职能，是法院深度参与社会治理的重要路径。有别于个案处理，司法建议更侧重于源头治理疏导矛盾，建立机制发挥作用。人大代表介入，不仅可以真正履行好人民群众代言人的职责，更重要的是可以对社会治理起到监督和推动的作用。监督联络室建立以人大代表为核心的司法建议督察员队伍，一方面发挥人大代表联系群众、获取民情的优势地位，将发现社会治理难点、乱点、堵点纳入人大代表日常巡查范围，建立每季度“一会一谈”制度，通过定期交流获悉民生法律保障缺口，社会治理违规乱象，畅通司法建议线索发现渠道，缩小基层法庭与人民群众的心理距离，壮大司法建议参与社会治理的力量。另一方面发挥人大代表来自于各行各业、精通行业规则的专业优势，人大代表可为审判机关出具司法建议着力点提供建议，为审判机关制作司法建议提供专门性咨询意见，为审判机关制作的司法建议协助解释说明，最终支持司法建议实现落地生根。人大代表参与司法建议全过程，让司法建议更有温度、更有深度、更有力度，有效强化司法建议参与社会治理成效。

结语

　　社会治理是一个复杂的社会变革工程，需要各治理主体有规则有秩序地参与到上下权力运作之中，共同推进社会治理走上 “善治”，推动构建共建共治共享的社会治理格局形成。当前，我国社会治理已经进入全面深化改革创新、推动社会治理体系与治理能力现代化的关键阶段，基层法庭联动人大代表参与社会治理意义重大且深远。本文以调查材料和文献资料为基础，对J市人民法院A法庭五级人大代表监督联络室的具体运作情况进行考察分析。基层法庭联动人大代表的机制创新极大激发人大代表履职热情，提升法院司法公信力，切实把人大制度优势转化为社会治理效能。当然，J市人民法院A法庭五级人大代表监督联络室的创新及其成效，是建立在地方民营经济发达、群众文化水平较高、人大代表资源丰富的基础之上。该监督联络室的人大路径，其推广价值尚未最终定论，还需因地制宜、长期实践加以检验。